中国当前的“特殊政区”述议(转载)
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主题: 中国当前的“特殊政区”述议(转载) [名片翻译]
木X林


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发表于 2009/7/26 12:57:00
中国当前的“特殊政区”述议 
 

  当前全国的县级政区单位共有县、县级市、市辖区、自治县、旗、自治旗、特区、林区8大类,相对以往而言,由于管理局、县级镇、盐区、工农区等一批县级行政单位的消失,县级以上的政区结构有所规范。但随着改革开放的深入,使得中国政区也出现了一批“似是而非”的“新事物”。尤如经济开发区、开放区、改革区、试验区、管理区、新区之类的“派出机构”,更让人难辨“真伪”。许多非正式政区不仅有地域和人口,而且地方政府还能列其为与县市区同级的行政单位。本文以当前存在的各类特殊政区为着眼点,兹分述如下。

  一、 民族市辖区
  当前,全国共4个民族市辖区,即郑州的管城回族区(1983年设)、洛阳瀍河回族区(1964年设)、开封的顺河回族区(1980年设)及齐齐哈尔的梅里斯达斡尔区(1988年设)。民族市辖区的特殊性在于它是少数民族的自治单位,但又与其它民族自治地方相区别,当前市辖区作为县级行政单位,而民族市辖区又没有列为与自治县相等级的民族自治单位。然而民族市辖区的设置并不普遍,如呼和浩特的回民区,回族人口占了一半多,但并没有列作民族市辖区。而河南全省少数民族人口有113万人(2000年普查数),除了3个回族区外,还有淮阳、太康、宁陵、睢县、沈丘5县的县城都属于“回族镇”,但无论“回族区”还是“回族镇”,都只是回族的“聚集地”,而不是永久性的“聚居地”。因而,将民族市辖区区别于民族自治地方也是情理之一,但对民族市辖区的特殊性却还需关注起来。

  二、 矿区市辖区
  迄今全国还有石家庄井陉矿区(1992年复设)、邯郸峰峰矿区(1956年设)、承德鹰手营子矿区(1983年设)、包头白云矿区(1958年设)、阳泉矿区(1970年设)及大同矿区(1970年设)6个以“矿区”为名的市辖区。矿区作为行政单位,建国后曾广泛设置,此后许多矿区改设为市或并入大中城市成为市辖区,随着近年大中城市的扩展,诸如重庆南桐矿区、唐山东矿区、包头石拐矿区、乌鲁木齐南山矿区等都已改设成“正规”的市辖区。当前的6个矿区中,大同、阳泉的矿区都是主城区,其余4个是远郊区,除了峰峰矿区规模较大外,另3个规模都很小。
以专业的矿区作为行政区名称,这究竟是否合理,可能还会有一些争议,但当前大部分矿区都已改设或改名,而这几个惟存的矿区也很大程度上失去了“矿区”的本身含义,有的早已融入城市,因而,对这几个矿区也有必要进行改名或改设。

  三、 贵州的“特区”
  贵州在1970年分别在水城、六枝、盘县、万山4地设立“特区”。但名为特区,行政结构和规模上与周边县市并无大的区别,而且长期以来特区的设立没有达到“特区效应”。贵州的特区在名称上与“经济特区”和“特别行政区”有很大的相似性,但实情却有着天渊之别,1987年水城特区改为县,1999年盘县特区又改为县。就当前的实状而言,剩余的两个特区还是应改为县或组建新的县级市。

  四、 神农架林区
  1970年,湖北以房县、兴山、巴东3县的交界地带析置了神农架林区,此后在1971年改为县,1981年又重改为林区,成为当今全国惟一一个以林区为名的行政区。全区面积3253平方公里,常住人口7.82万人(2000年普查数),它不仅有“林”,而且有城镇,与其它专业林区有着极大的不同,其实际也是一个县(市),虽然地广人稀,但无论行政结构还是城镇体系,都等同于一个县(市);再而“林区”这种政区名称与当前的行政体系很不谐调,因此神农架林区还是改为县或改设县级市为好。

  五、 大兴安岭地区及辖区
  1964年,黑龙江以呼玛县及鄂伦春自治旗的部分地域合置大兴安岭特区,此后大兴安岭特区辖有松岭、新林、呼中、塔河4区,1969年由于省际政区变动,呼玛县及鄂伦春、莫力达瓦2旗划入大兴安岭,当时全区面积达13.6万平方公里,并于1970年改设为地区。1979年,省际边界恢复原状时,鄂伦春、莫力达瓦2旗划回内蒙古,但大兴安岭地区的驻地仍在鄂伦春旗内的加格达奇。自1964年新林区开发以来,此后呼中、松岭、加格达奇都设立了政企合一的“区”,1981年呼玛县分设出塔河、漠河2县,此后至今,大兴安岭辖区有3县4区,面积8.24万平方公里,人口52.93万人(2001年统计数)。

  大兴安岭是至今东北地区惟一的“地区”,但全区城市化水平高达90.4%(2001年统计数),2001年实现GDP45.6亿元,人均GDP在黑龙江仅次于大庆和哈尔滨,高于其它10个地级市,而且首府加格达奇也已发展成了一个12万多人口的城市,已完全具备了地级市的条件,但同时由于首府加格达奇处于内蒙古境内,这样就很难撤地设市。究其原因,主要是因为大兴安岭地跨两省区,所辖的加格达奇和松岭2区共1.74万平方公里的地域理应划入黑龙江,但实际上却一起划属内蒙古。这无形中形成了一种“双管”的格局。

  但大兴安岭的4个辖区与其它3个县规模相当,行政结构相同,而且在不远的伊春,这种政企合一的模式都一直作为县级的市辖区,尽管大兴安岭4个辖区有了相应的机构和体制,但仍不被列为正式的县级行政单位。

  这些问题的存在表明大兴安岭在行政体制上还有很大的特殊性。当前,大兴安岭行政体制改革的经济条件和政治条件都已基本具备,因而也就很有必要对这一行政体制作一番调整。

六、 柴达木地区
柴达木地区是青海海西州的直辖地,主体上由大柴旦、冷湖、茫崖3个“行政委员会”组成,总面积约9.5万平方公里,当地人口7万多人。冷湖和大柴旦都曾于1960~1964年间设市,茫崖则在1956~1964年间建立过县级的工委,1964年,三地改镇至今。其特殊性在于三地既不设县市,也不隶属哪个县市,名为州直辖地,实际上却又有3个相当于县级的“行政委员会”。在整个青海,这种类似的行政委员会还有昆仑、瀚海、龙羊峡、李家峡、察尔汗5个,但柴达木地区的3个“行委”相对比较特殊,柴达木地区号称“西北聚宝盆”,有冷湖油田、锡铁的铅锌矿、花土沟等一批闻名遐迩的地方,当前这一地区资源的开发前景相当广阔,因而这一地区行政体制的完善也是相当必要的。

  七、 双湖特别区
  1976年,为开发藏北无人区,以班戈县的色瓦区和安多县的岗尼区的区域设立了县级双湖特别区,全区面积近10万平方公里,而人口只有0.9万人。双湖区成立后,地方上列其为与县同级的行政单位,但全国统计时,又将其归入班戈县的范围。而实际上双湖区成立后,行政上也并不独立,一直处于班戈、安多两县的共管之中。如安多县,法定区域为2.6万平方公里,而实辖面积达9.6万平方公里,然而班戈县名义上管理整个双湖特别区,但实辖面积仅5.85万平方公里。双湖区的特殊之处就是处于这样一个“虚虚实实”的体系之中。由于当地经济较为滞后,人力资源有限,无人区的开发进程相当缓慢,因而双湖特别区行政体制的解决也可能会成为一个“长远问题”。

  八、 南海诸岛
  南海160万平方公里的海域上共有286个岛礁。1959年3月,为开发南海,当时的广东省政府在永兴岛设立了西沙、中沙、南沙办事处及工委,1969年3月改为革委会,1981年10月再改为办事处和工委,1988年海南建省后,就作为海南省派出机构。这个办事处辖有各岛周边的海域,总面积约22.6万平方公里,但陆域面积仅13平方公里,常住人口仅517人(2000年普查数)。

  南海岛礁间距大,行政管理上有许多困难,但南海渔业资源丰富异常,国防战略地位极为重要。当前中国在黄岩岛主要是与菲律宾方面有所争执;越南方面又将附近的岛礁划入庆和、广南、岘港等省市的范围;同时,台湾当局还军事占有太平岛及东沙等岛礁。因而在这片特殊的区域建立强有力的行政体系,确保万里海疆的安定,也是相当必要的。

  九、 伊犁州
  伊犁哈萨克自治州成立于1954年11月29日,全州面积27.5平方公里,常住人口382.56万人(2000年普查数),直辖2市8县并管辖塔城、阿勒泰二地区,共有5市19县。从行政隶属关系上说,自治州与地区属相同的行政单位,但伊犁这种“同级相隶”的模式却是全国绝无仅有的。这种模式与俄罗斯秋明州、堪察加州等管辖自治区的模式相同,但作为行政区划,两者同样缺乏合理性。

  伊犁州地区曾于1944年爆发过著名的“三区起义”,此后伊犁、塔城、阿山(今阿勒泰)三区作为一个统一的政治实体存在过。解放后,伊犁整个地域按民族成份分为伊犁和博尔塔拉两部分,并于1954年7月15日成立博尔塔拉蒙古自治州,另外伊犁、塔城、阿勒泰3个专区的范围成立伊犁哈萨克自治州,此后这种州辖地区的体制由于历史、边疆、民族等因素一直保留至今。但随着当地经济的发展繁荣,边疆关系的日益趋缓,民族关系的日益融洽,就有必要去打破这种体制。2001年10月,伊犁地区撤销后,所属的各县市划归州直辖,而伊犁州管辖地域跨度过大,管辖市县过多等问题也日益突出,同时,塔城和阿勒泰都已发展成一定的区域中心城市。因而,打破传统的格局,将伊犁州的行政体制做一番调整也是相当必要的。

  十、 政企合一的政区
  由于一些大中型农林场矿的发展,所以我们的行政区划往往就以这些场矿的区域建立政区,而同时又保留了场矿的机构,这样就形成了政企合一的政区。这类政区以黑龙江和新疆最多,如黑龙江伊春市的15个市辖区中,除了伊春区外,其余14个区都是区政府和林业局合一的,林业局是实际上的区政府。而在新疆,这种政企合一的模式主要是团场、农场与乡镇合一,如克拉玛依的129团场又名五五新镇;等等。这两地有许多政企合一的政区主要是因为开发晚,而且城镇是随着场矿的开发而兴起的。

  此外,1984年9月22日由柏各庄农垦区区域成立的河北唐海县,全县面积884平方公里,人口仅14余万人,全县除县城唐海镇外,其余都是各个生产队和农场,实质上这个名为县的政区就是一个大农垦区。与伊春的许多市辖区一样,处于华北的唐海县相对于周边县市就显得很小,很突出。在当今大搞“政企分开”的时代,这些政企合一的政区将何去何从?重要的一点就是用新的行政体制去取代传统的体制。

  十一、城市的特殊区
  








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